Wer der “Gesetzgeber” in Deutschland ist, davon hat man zunächst eine bestenfalls abstrakte Vorstellung. Auf Bundesebene ist dies zumeist der Bundestag. Neben dem Bund können allerdings auch die Landesparlamente Gesetze verabschieden. Diese Gesetzgebungsprozesse sind in einem demokratischen Rechtsstaat von überragender Bedeutung. Denn allgemeinverbindliche (also alle Angehörige eines Staates/Landes bindende) Normen müssen nach einem klar geregelten und transparenten Prozess erlassen werden. Nur so kann der Wille des Souveräns – also des Volkes; „Dem deutschen Volke“ – durch einen ihn repräsentierenden Parlamentsbeschluss (Gesetz) vereinbart werden. Daher gibt auch hier das Grundgesetz die Spielregeln vor.

Gesetzesinitiative

Gesetze entstehen in einem komplexen Verfahren unter Beteiligung mehrerer Rechtsorgane. An erster Stelle des formalen Verfahrens steht i. d. R. die Gesetzesinitiative. Dem jedenfalls gedanklich vorgelagert ist das politische Initiativrecht, da es zuerst einmal zu einer Idee für ein Gesetz kommen muss. Gemäß Art. 76 GG sind Bundesregierung, Bundesrat aber auch „die Mitte des Bundestages“ (=Fraktion oder mind. 5% der Abgeordneten) können anschließend Gesetzesentwürfe (sog. Referentenentwurf) in das Gesetzgebungsverfahren einbringen.

Im Gesundheitswesen ist als Beispiel die Gesetzesinitiative durch den Gesundheitsminister naheliegend. Von diesem Recht macht der derzeitige Gesundheitsminister, Herr Spahn, bekanntlich rege Gebrauch.

Lesung und Beratung

Im weiteren parlamentarischen Verfahren kommt es zu sog. Lesung. Dabei geht es nicht um eine Buchvorstellung. Vielmehr wird den Abgeordneten das Gesetz “vorgestellt”; schließlich müssen diese es in einer späteren Abstimmung mittragen. Anschließend findet die Beratung der Gesetzentwürfe durch Bundestag und Bundesrat statt. Überweisungen an zuständige Ausschüsse (z. B. Gesundheitsausschuss) sind die Regel, um das Gesetz weiterzuentwickeln. Ggf. werden sogar Experten hinzugezogen.

Nach der zweiten und dritten Beratung kommt es im Idealfall zum Beschluss des Gesetzes und seiner Zuleitung an den Bundesrat. Hier kann der Gesetzesentwurf auf Zustimmung treffen, abgelehnt oder dem Vermittlungsausschussvorgelegt werden. Wie der Name schon vermuten lässt, sollen im Vermittlungsausschuss Kompromisse erarbeitet werden. Letzterer Weg steht grundsätzlich auch Bundestag und Bundesregierung offen. Sinnigerweise passiert dies bereits im Beratungsprozess, da anderenfalls die Gefahr bestünde, dass das Gesetz abgelehnt wird und die Gesetzesinitiative damit „scheitert“. Dies hängt vom Beteiligungsrecht des Bundesrates ab.

Einspruch oder Zustimmung

Wir hatten bereits in Lektion 2.1 gesehen, dass die Beteiligungsstärke des Bundesrates als Ländervertretung am Gesetzgebungsprozess variiert. Dies hat wesentliche praktische Bedeutung.

Zustimmungsgesetze

Um Zustimmungsgesetze handelt es sich, wenn den Bundesländern im Grundgesetz die zwingende Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen in bestimmten Bereichen zugesichert wird. Dies kann beispielsweise der Eingriff in die Finanzen der Länder sein. Hier ist die Zustimmung des Bundesrates obligatorisch. Kann diese auch nicht durch den Vermittlungsausschuss erzielt werden, ist das Gesetz gescheitert. Zustimmungsbedürftig sind nach unserer Verfassung alle Gesetze, die

• die Verfassung ändern,
• sich auf die Länderfinanzierung auswirken,
• für deren Umsetzung in die Organisation- und Verwaltungshoheit der Länder eingegriffen wird.

Eben die dritte Regelung trifft auf die meisten Gesetze im Gesundheitswesen zu, da der Schwerpunkt der Gesundheitsverwaltung in den Ländern liegt.

Einspruchsgesetze

Einspruchsgesetze hingegen benötigen nicht unbedingt die Zustimmung im Bundesrat. Sollte keine Einigung im Vermittlungsausschuss erzielt werden, kann das Gesetz mit einer absoluten Mehrheit dennoch im Bundestag verabschiedet werden. Der Einspruch wird damit abgelehnt.

Ob es sich letztlich um ein Zustimmungs- oder Einspruchsgesetz handelte, lässt sich der sog. Eingangsformel jedes zustande gekommenen Gesetzes entnehmen. Sie lautet entweder

„Der Bundestag hat das folgende Gesetz
beschlossen“ (Einspruchsgesetz)

oder

„Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen“ (Zustimmungsgesetz).